Government of Canada

 

La ministre de l'Environnement et du Changement climatique a constitué un comité d'experts pour examiner les processus fédéraux d'évaluation environnementale au Canada.

Mes collègues du comité et moi, à titre de présidente, avons été mandatés pour étudier les buts et objectifs de l'évaluation environnementale moderne. Notre tâche consiste à élaborer des recommandations pour à la ministre en vue de contribuer à l'objectif, du gouvernement du Canada, à savoir « rétablir la confiance du public, aider à acheminer nos ressources vers les marchés et introduire de nouveaux processus [d'évaluation environnementale] équitables ». Le cadre de référence que nous avons reçu décrit la portée de notre examen, nos principaux produits livrables et les échéances que nous devons rencontrer.

La participation est au coeur de cet examen et nous avons hâte d'entendre et de tirer des leçons de l'expérience et de l'expertise des peuples autochtones, des provinces et territoires, des intervenants et de tous les Canadiens. Notre site Web publiera tous les renseignements reçus au cours de notre examen, ainsi que les détails de nos activités et la façon d'y participer. Nous offrirons des occasions de participation en ligne et en personne, comme le décrivent nos plans de mobilisation du public et des plan de mobilisation des Autochtones.

Ce document présente les thèmes suggérés par le comité pour guider notre examen (évaluation environnementale en contexte, principales considérations autochtones, planification de l'évaluation environnementale, réalisation de l'évaluation environnementale, décision et suivi, participation du public, et coordination de l'évaluation environnementale). Il est structuré de façon à mettre chaque thème en contexte, puis présente des questions pour orienter la contribution des participants à l'examen. Les questions proposées visent à favoriser la discussion; toutefois, le comité acceptera tout commentaire sur l'évaluation environnementale au Canada.

Pour chaque thème, nous vous encourageons tous à prendre en compte dans vos commentaires certaines questions essentielles. Nous souhaiterions avoir votre avis sur les points suivants :

Au nom de mes collègues membres du comité, je vous remercie à l'avance pour votre temps et votre contribution à cet examen.

Johanne Gélinas
Présidente du comité d'experts

L'évaluation environnementale en contexte

En vertu de l'objectif selon lequel les décisions prises par le gouvernement fédéral devraient être durables et dans l'intérêt du public, les outils de planification et de réglementation privilégiés se doivent d'être équitables, fiables et efficaces. Ces outils devraient tenir compte des trois dimensions de la durabilité : l'environnement, la société et l'économie.

Une évaluation environnementale est un de ces outils de planification et vise à prévoir les effets environnementaux d'initiatives proposées avant leur mise en œuvre. Au Canada, lorsqu'il s'agit de prendre des mesures, il y a souvent des intérêts concurrents et des points de vue différents. Il est important que les Canadiens et les peuples autochtones soient assurés que les processus d'évaluation environnementale au Canada sont équitables, rigoureux, basés sur des données scientifiques, des faits et des preuves valides, y compris le savoir traditionnel autochtone, et qu'ils protégeront l'environnement.

Étant donné les engagements sociaux et environnementaux du gouvernement du Canada à l'échelle nationale et internationale, tels que la lutte contre les changements climatiques, la croissance économique durable et l'appui à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, il est temps de se poser les questions suivantes : comment l'évaluation environnementale contribue-t-elle, et pourrait-elle contribuer, à garantir aux Canadiens et aux Autochtones que le processus d'examen a été exhaustif, équitable et efficace, et qu'il s'aligne sur ces engagements importants?.

Considérations autochtones principales

Le gouvernement du Canada consulte les peuples autochtones dans le cadre du processus d'évaluation environnementale pour diverses raisons, notamment : des obligations statutaires et contractuelles, la politique et la bonne gouvernance, et l'obligation constitutionnelle de consulter. En outre, la législation actuelle requiert l'évaluation des effets négatifs potentiels sur les peuples autochtones résultant d'un changement dans l'environnement sur le plan de l'usage des terres, des conditions sanitaires et socio-économiques, du patrimoine naturel ou culturel, des structures, sites et éléments importants.

Le gouvernement du Canada a indiqué qu'il cherchait à renouveler les liens avec les peuples autochtones du Canada et s'engager sur la voie de la réconciliation. Il a aussi récemment indiqué soutenir pleinement les principes de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

Planification de l'évaluation environnementale

L'étape de planification des évaluations environnementales détermine si une évaluation environnementale est requise, l'ampleur des questions à traiter, et le type d'évaluation requise.

Les processus fédéraux d'évaluation environnementale actuels portent essentiellement sur les évaluations environnementales propres à des projets. À l'heure actuelle, les grands projets potentiellement visés par une évaluation environnementale fédérale sont désignés dans un règlement, le Règlement désignant les activités concrètes. De plus, la ministre de l'Environnement et du Changement climatique peut exiger qu'un projet fasse l'objet d'une évaluation environnementale si elle est d'avis qu'il pourrait entrainer des effets environnementaux négatifs ou s'il entraîne des préoccupations du public.

En vertu de la législation fédérale actuelle, les évaluations environnementales de projets évaluent les effets environnementaux négatifs susceptibles d'être causés par un projet qui relève de la compétence fédérale. Les effets sur les poissons, les oiseaux migrateurs, les répercussions transfrontalières et les effets sur les peuples autochtones résultant d'un changement dans l'environnement constituent le fondement de toutes ces évaluations. D'autres effets peuvent être évalués lorsqu'un projet requiert une approbation réglementaire fédérale, si bien que les effets pertinents à cette approbation feront partie de l'évaluation. Ces deux perspectives définissent la portée des effets étudiés dans les évaluations environnementales fédérales actuelles.

L'évaluation environnementale fédérale d'un projet doit aussi prendre en compte d'autres facteurs. Selon l'approche actuelle, les principaux facteurs à considérer incluent les effets cumulatifs susceptibles de résulter du projet en combinaison avec d'autres projets, les effets des défaillances et accidents, les mesures d'atténuation, l'importance des effets et les commentaires du public.

En plus des évaluations environnementales propres à des projets, la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) s'applique aussi aux décisions fédérales portant sur des projets à l'extérieur du Canada ou sur le territoire domanial au Canada. L'entité fédérale doit d'abord déterminer que le projet ne causera probablement pas d'effets environnementaux négatifs importants, ou le gouverneur en conseil décider que ces effets sont justifiables, avant que ces décisions ne soient mises en œuvre.

En outre, des dispositions accordent à la ministre de l'Environnement et du Changement climatique le pouvoir d'établir un comité pour mener une étude régionale en vue d'évaluer les effets cumulatifs à une échelle régionale. Les études régionales fournissent une analyse plus complète des répercussions potentielles dans une région et orientent les futures décisions d'évaluation environnementale.

Enfin, en vertu de la politique actuelle et non de la législation, les entités du gouvernement fédéral effectuent des évaluations environnementales stratégiques sur leurs nouveaux plans, programmes ou politiques lorsque les conditions suivantes sont réunies : la proposition est soumise à un ministre ou au cabinet aux fins d'approbation et la proposition est susceptible d'entraîner d'importants effets environnementaux positifs ou négatifs. Par exemple, des évaluations environnementales stratégiques sont menées pour les accords commerciaux internationaux.

Réalisation de l'évaluation environnementale

Trois organismes sont responsables de la réalisation des évaluations environnementales de projets dans le cadre de la législation fédérale actuelle sur l'évaluation environnementale. Ces organismes, désignés comme autorités responsables, sont l'Agence canadienne d'évaluation environnementale, l'Office national de l'énergie et la Commission canadienne de sûreté nucléaire. Chaque autorité responsable a établi ses propres processus, échéanciers, façons de déterminer la portée et exigences en matière de transparence.

Un élément commun aux trois processus est la préparation d'une étude d'impact environnemental par le promoteur. Ce document se fonde sur les lignes directrices émises par l'autorité responsable. Une étude d'impact environnemental fournit des renseignements détaillés pour évaluer les effets négatifs potentiels d'un projet et étayer les conclusions sur l'importance de ces effets après la mise en œuvre de mesures d'atténuation.

Le public, les experts du gouvernement, les groupes autochtones et les organisations environnementales fournissent des commentaires sur ces renseignements. L'autorité responsable examine ensuite tous les renseignements fournis, pose des questions au promoteur et à d'autres participants au processus, et prépare le rapport d'évaluation environnementale. Le rapport inclut les mesures d'atténuation proposées par l'autorité responsable et ses recommandations quant à la probabilité d'effets environnementaux négatifs importants.

Décision et suivi

À l'étape de prise de décision du processus d'évaluation environnementale actuel, les mesures d'atténuation proposées sont prises en compte avant qu'une décision ne soit prise à propos des effets environnementaux négatifs potentiels importants résultant d'un projet. Les mesures d'atténuation identifiées doivent être réalisables sur les plans technique et économique et, s'il y a lieu, le succès de leur mise en œuvre peut être mesuré dans le cadre d'un programme de suivi.

Une décision quant à la probabilité d'effets environnementaux négatifs importants liés au projet est requise. La ministre de l'Environnement et du Changement climatique prend la décision lorsque l'Agence canadienne d'évaluation environnementale est l'autorité responsable. Le Cabinet prend la décision lorsque l'Office national de l'énergie est l'autorité responsable. La Commission canadienne de sûreté nucléaire prend la décision lorsqu'elle est l'autorité responsable. Pour toutes les autorités responsables, la décision quant à savoir si les effets négatifs importants sont justifiables dans les circonstances est prise par le Cabinet. Si le projet est approuvé, une déclaration de décision ou un permis incluant des conditions exécutoires est remis au promoteur.

Participation du public

La participation du public constitue un élément du processus d'évaluation environnementale. Idéalement, elle permet à ceux qui ont des préoccupations ou qui peuvent être touchés par une décision de participer au processus de planification et de contribuer au résultat de ce processus. Les connaissances locales obtenues grâce à la participation du public devraient non seulement éclairer les décisions, mais elles sont aussi à même d'aider à identifier les effets environnementaux potentiels et influencer la conception d'un projet à un stade précoce.

À l'heure actuelle, la législation fédérale prévoit plusieurs opportunités de participation du public aux évaluations environnementales fédérales de projets. La loi exige également qu'une aide financière aux participants soit disponible. De plus, chaque autorité responsable ou commission peut offrir des opportunités additionnelles de participation du public au cours du processus d'évaluation environnementale, telle que la formulation de commentaires sur les études d'impact environnemental préparées par le promoteur. L'Agence canadienne d'évaluation environnementale tient un registre en ligne pour donner accès aux renseignements liés à des évaluations environnementales précises de projets. La Commission canadienne de sûreté nucléaire et l'Office national de l'énergie offrent également des possibilités de participation du public par l'entremise de leur processus d'audiences.

Coordination de l'évaluation environnementale

Au Canada, l'environnement est un domaine de compétence partagée entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux. Le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux ont des exigences établies par la loi dans les domaines de la gestion environnementale et l'évaluation environnementale. En outre, l'évaluation environnementale fait partie de plusieurs revendications territoriales globales et ententes d'autonomie gouvernementale avec les Premières Nations partout au Canada.

En vertu de la législation actuelle, il existe cinq façons d'entreprendre des évaluations environnementales de projets de façon à réduire le dédoublement et améliorer l'efficacité :

  1. L'autorité responsable peut déléguer la réalisation de parties d'une évaluation environnementale, y compris la préparation du rapport d'évaluation environnementale.
  2. Le gouvernement fédéral et d'autres instances peuvent coopérer et coordonner leurs efforts, par exemple lorsque les instances s'avisent les unes et les autres lorsqu'elles ont des responsabilités en matière d'évaluation environnementale relativement à un projet et partagent de l'information tout au long de l'évaluation environnementale.
  3. La législation permet au processus d'une autre instance d'être substitué au processus fédéral. Le gouvernement fédéral requiert tout de même que les mêmes renseignements soient analysés et prend toujours une décision à la fin de l'évaluation environnementale.
  4. La législation permet aussi à un processus provincial d'être jugé comme étant équivalent. En cas d'équivalence, le processus provincial est la seule évaluation environnementale qui s'applique et aucune décision fédérale n'est requise.
  5. Pour les projets faisant l'objet d'une évaluation environnementale par une commission d'examen, des options de coordination du processus avec une autre instance sont aussi disponibles et incluent la création de commissions d'examen conjoint.

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